Uus seadus kõigile riigihankehaigustele ravi ei paku

Uue  seaduse eesmärk oli harmoneerida 2014. aastal vastu võetud kolm uut Euroopa-ülest riigihangete direktiivi. Eestis jääb riigihankeid siiski jätkuvalt reguleerima üks seadus, kuhu on koondatud kõik riigihangete läbiviimist, järelevalvet ja vaidlustamist puudutavad reeglid. Lätis on näiteks kolm erinevat seadust: üks kaitsehangete, teine avalikke teenuseid osutavate hankijate ja kolmas kõikide ülejäänud hankijate jaoks. 

Hankija ja pakkuja elu lihtsustub

Parimad muudatused on lihthanke piirmäära tõstmine, pöördmenetlus, hankepass ja hankelepingu muutmise sätted. Paindlikkust turult puuduvate asjade, teenuste või ehitustööde hankimiseks pakub uue menetlusliigina innovatsioonipartnerlus.

Erinevalt varasemast peavad hankijad lihthankeid asuma läbi viima asjade ja teenuste puhul, mis maksavad üle 30 000 euro (ilma käibemaksuta). Seni oli see summa 10 000 eurot. Nii on riik teel parema tasakaalu leidmiseks selle vahel, kustsaadik on turul põhjendatud huvi, et hange avalikult ja suurelt välja kuulutatakse ning sellega kaasnev halduskoormus on õigustatud. Alla 30 000 euro jäävaid hankeid peab siiski ka läbi viima, kuid nende täpsem menetluskord tuleb igal hankijal majasiseses hankekorras määrata.

Pöördmenetluses saab hankija muuta toimingute järjekorda. Varem nõudis seadus rangelt, et avatud menetluses kontrollitaks alati esimesena pakkujate sobilikkust (kõrvaldamise alused ja kvalifikatsioon), seejärel pakkumuse vastavust hankija nõutud tingimustele ning alles nende toimingute järel valiti välja edukas pakkuja. Nüüd saab hankija algatuseks vaadata üle, kas pakutav asi või teenus üldse sobib, ning alles siis teha selgeks, kas pakkuja isik on sobilik. Selliselt toimides ei näe hankija vaeva pakkujatega, kelle pakutav lõppastmes ei sobigi.

Hankepass on paarileheküljeline kinnitus, kus pakkujad saavad kinnitada hankija esitatud nõuetele vastavust piltlikult öeldes ausõnaga. Põhjalikult kontrollitakse pakkuja tegelikku vastavust enne hankelepingu sõlmimist ainult edukal pakkujal. Seega ei pea kõik pakkujad nägema vaeva mahukate kvalifikatsioonidokumentide esitamisega ega hankija nende kontrollimisega. Muudatus vähendab ilmselt ka vaidlustuste arvu, sest mitmed vaidlused on just seotud pakkujate kõrvaldamise või kvalifikatsiooni vastavusega.

Hankelepingu muutmise regulatsioon on täielikult teisenenud. Seni oli riigihankelepingu muutmine sisuliselt keelatud, nüüd aga mõistlike piirangutega lubatud. Sel moel vastab uus regulatsioon rohkem nii hankija kui ka pakkuja vajadustele ning tavapärase lepingulise suhte olemusele.

Eesti seadust tuleb kiita ka maksuvõlgade kontrolli puudutavas osas. Muutunud pole see, et maksud peavad olema riigile makstud. Maksuvõla piirmäär aga langes. Võlgu ei tohi varasema 150 euro asemel nüüd olla rohkem kui 10 eurot. Samas ei ole oodata, et muudatus suuri vaidlusi põhjustaks ning et pakkujad peaksid kunstlikult maksuvõlast vabanemiseks nagu varem seitse korda päevas maksudeklaratsiooni muutma. Kui pakkujal on maksuvõlg, annab hankija pakkujale kolm tööpäeva aega võlg tasuda. Nii laekuvad riigile maksuvõlad suurema pingutuseta ja pakkuja saab jätkuvalt hankes osaleda. Hoiatada tuleb aga peatöövõtjaid, et uus seadus nõuab sarnaselt mõni aasta tagasi kehtinud regulatsiooniga, et ka alltöövõtjatel maksuvõlad puuduksid. Hankija võib nõuda maksuvõlglasest alltöövõtja asendamist.

Ettevõtjaid heidutavaks muudatuseks on aga see, et vaidlustuskomisjonis vaidlustamise korral tuleb kaotaja poolel kanda võitja menetluskulud. Selliselt omandab riigihangete vaidlustusmenetlus rohkem kohtumenetlusliku olemuse, kuid selle eesmärk on küsitav. Aastas viiakse läbi üle 10 000 hanke, millest üksnes 260 vaidlustatakse. Olukorras, kus vaidlustajal tuleb igal juhul tasuda märkimisväärne riigilõiv (640–1280 eurot), jääb arusaamatuks, miks vaidlustuskomisjoni menetluses tuleks kanda vastaspoole menetluskulusid. Nii ei ole Eestis enam ühtegi vaidluste läbivaatamise astet, mis oleks ettevõtjale tasuta.

Kehva tööd teinud pakkuja saab hankelt välja jätta

Uus seadus näeb ette, et kui ettevõtja on varem teinud hankijale kehva tööd ning seetõttu on tema leping üles öeldud, võib hankija sellise pakkuja järgmisest hankest kõrvale jätta. Seeläbi saab vältida olukorda, kus pakkuja teeb hankest hankesse alapakkumusi, jätab tööd pooleli, aga osaleb jätkuvalt uutel hangetel ning hankija ei saa midagi teha selle takistamiseks. Riigihankefolklooris levib selle kohta termin „Faciot tegema“.

Diskuteeritud on ka selle üle, kas hankija võiks pakkuja kõrvaldada ka siis, kui ta teeb kehva tööd mõnele teisele hankijale. Ametlik seisukoht on, et pigem jah, kuid kindlust selles pole. Seaduse tekst viitab, et ainult see hankija saab pakkuja kõrvale jätta, kellel on temaga vahetu halb kogemus. Seetõttu võib selles küsimuses eeldada, et lõpliku selguse annab kohus.

Lätis nähakse asja sarnaselt, kuid modifikatsiooniga. Kui pakkuja tegi hankijale kehva tööd (rikkus nt oluliselt lepingut või jättis töö pooleli), saab ainult see hankija jätta sama pakkuja järgmisest hankest kõrvale, kui lepingu rikkumise üle kohtus ei vaieldud. Sel juhul aga, kui pakkuja lepingu rikkumine tuvastatakse kohtus, saavad sellele tugineda kõik Läti hankijad.

Leedu on loonud ametliku musta nimekirja, kuhu kantakse kõik kehva tööd teinud pakkujad. Kui otsus musta nimekirja kandmise kohta on jõustunud, võivad pakkuja hankest kõrvaldada kõik hankijad. Kuigi ka sel skeemil on nõrkusi (nagu ühest juriidilisest kehast teise kõndimine), jahutab see petturlike pakkujate hoogu. Leidub vähe pakkujaid, kes ei mõista, et äriajamiseks peab ka maine korras olema.

Ehitussektori hangetel on lihtsam tuvastada alapakkumusi

Positiivne on see, et uue seadusega asutakse lõpuks reguleerima põhjendamatult madala pakkumusega seotud probleeme. Nii nõuab seadus ehitushangetel selle tõendamist, et lubamatut hinnaeelist ei saada töötajatele töötasude maksmata jätmise või ebamõistlikult väikeste töötasudega.

Ehitussektori pakkujal on kohustus tõendada hankijale, et ta maksab töötajale oma sektori keskmisest palgast vähemalt 70%. Kui töötasud jäävad alla selle, tuleb hankijal pigem järeldada, et odav hind tuleb töötajate arvelt, ning pakkumus põhjendamatult madalana tagasi lükata. Samas ei tähenda allpool lubatud piirmäärale vastava palga maksmine seda, et pakkuja jäetakse automaatselt välja – sel juhul tuleb pakkujal täiendavalt tõendada, et kokkuhoid ei tule töötajate arvelt.

Asjade ja teenuste hangetele sarnaseid reegleid aga ei loodud. Nende puhul kujundab jätkuvalt praktikat seadusandja asemel kohus. Siin olnuks Eesti seadusandjal võimalik teiste riikide eeskujul alapakkumuste kõrvalejätmiseks enamat ära teha.

Ehitushangetes on alltöövõtjatel parem võimalus raha kätte saada

Kes vähegi hangete kohta meediast loeb, mäletab ehitusturu suure languse ajast seda, et peatöövõtjad jäid enamikus n-ö pinnale, kuid alltöövõtjatel jäi raha saamata. Nii on Eesti lisanud esimest korda ehitusturu korrastamiseks seadusesse sätteid, mis võiksid aidata alltöövõtjatel petlike peatöövõtjatega toime tulla. Tegelikkuses julgustas Euroopa Komisjon liikmesriike sääraseid sätteid rakendama juba majanduskriisi ajal, kuid toona jättis Eesti selle võimaluse rakendamata.

Seadusega antakse alltöövõtjatele õigus minna hankijale kaebama, kui peatöövõtja ei ole neile tasu välja maksnud. Sellisel juhul ei tee hankija peatöövõtjale makseid seni, kuni peatöövõtja on alltöövõtjatega arveldanud või hankijale tõendanud, et alltöövõtjale tegelikult maksta (veel) ei tule.

Suuremad hankijad ei olnud uute sätetega rahul. Väideti, et see toob kaasa suure halduskoormuse, mis võib takistada objektide tähtajaks valmimist ning siduda neid aastateks kohtuvaidlusega. Selliseid arvamusi oli kummastav lugeda, sest uus seadus võimaldab hankijal nii hanketingimustesse kui ka -lepingutesse etteulatuvalt sisse kirjutada reeglid, kuidas käituda, kui alltöövõtja esitab vastuväite. Vastuväite esitamine ei pea tähendama ehitustööde peatamist ning kohtuvaidlustesse sukeldumist. Vastupidi, hankija võib lepinguga reguleerida, et vastuväite esitamisel on pakkujal kohustus objekt lõpuni ehitada ning raha makstakse siis, kui olukord selge. Lisaks peaksid ehitushangetele omased suured summad motiveerima peatöövõtjat alltöövõtjatega läbi rääkima ning asja võimalikult kiiresti kohtu abita lahendama.

Eesti seadus ei suuna ka edaspidi ostma hinna asemel kvaliteeti

Leedu uues riigihangete seaduses nõutakse, et hankija võib valida pakkujaid ainult odavaima hinna alusel kuni 70 protsendi ulatuses kõikidest konkreetse hankija hangetest. Vähemalt 30 protsendi hangete puhul tuleb hankijal edukas pakkuja valida hinna ja kvaliteedi alusel. Leedu ametlik soovitus hankijatele on, et pakkumusi tuleks hinnata üksnes hinna alusel kõige rohkem 40 protsendi ulatuses kõikidest hangetest. Nii tagab Leedu, et hankijad õpivad järk-järgult hankeid ka muude kriteeriumide (nt kvaliteet ja olelusringikulud) alusel hindama.

Meil hangitakse jätkuvalt 84 protsenti hangetest üksnes odavaima hinna alusel ning aastate lõikes ei ole näha selle suundumuse muutumist. Ka uus seadus ei kohusta hankijaid teatud protsendi ulatuses aastas hankima hinna kõrval lisaks kvaliteeti ning mitte võtma üksnes odavaimat pakkumust. Seega ei ole loota, et ka tulevikus asutaks Eestis arvestataval hulgal hangetes valima pakkujaid nii hinna kui ka kvaliteedi, mitte üksnes hinna alusel.

Rumal hankija saab jätkuvalt riigi raha raisata

Riigihangete eesmärk ei ole menetluse läbiviimine, vaid tulemuse saavutamine. Riigi puhul ei näita tulemuse kvaliteeti üksnes objekti valmimine, vaid ka see, et maksumaksja raha kasutati otstarbekalt ja säästlikult ning turg jäi pärast hanget terveks. Neil eesmärkidel oleks Eesti seadusandjal võimalik palju suuremal määral dikteerida, kuidas hankijad hanget kokku panevad või pakkujalt infot küsivad.

Olen mitmelt ettevõtjalt kuulnud, kuidas riik kasutab aastast aastasse samu hanketingimusi, kuigi need on riigile täiesti kasutud. Teisisõnu makstakse raha selle eest, mida riik tegelikult ei vaja. Needsamad ettevõtjad on püüdnud hankijatele selle kohta infot pakkuda, kuid hankijaid pakkujate ettepanekud tavaliselt ei huvita. Samas valutab pakkuja süda riigi pärast õiges kohas.

Tulevikus võiks seadus kohustada hankijaid pakkujatelt lepingu lõppedes koguma infot selle kohta, kas ja millised tingimused olid hästi seatud ja mis mitte: mis töötas, mis mitte. Näiteks juhul, kui tegemist on liiklusmärkide hoolduse hankega, selgitada, kas märkide pesemine nii tihti, kui hankija hankes nõudis, on tõesti vajalik või teeb pakkuja lepingu täitmiseks tühisõite. Või kas kontoritarvete hankes, kus hankija on aastast aastasse nõudnud Eesti väikelinnas poe külastamise võimalust, mõni hankija töötaja seda üldse kasutab. Tegemist on näitega elust enesest. Paraku ei külastanud selles hankes ükski hankija töötaja kordagi hankes nõutud poodi. Samas jäid hankelt välja kõik pakkujad, kes poodi ei omanud ehk konkurentsi oli aastate kaupa asjatult piiratud.

Kui seadus kohustaks hankijaid pärast lepingu lõpetamist pakkujaga koos maha istuma ja lepingu täitmise asjaolud uuesti läbi arutama, võiks hankija sellest saada olulist lähteinfot, mida enne uue hanke algatamist arvesse võtta. Hiljutine SKAIS2 hange on selle elav tõestus. Parema tulemuse võti asub koostöös pakkujatega, mida riigihangete regulatsioon võiks tulevikus kohustuslikus korras rohkem edendada. Üksnes kohustuslike Euroopa Liidu riigihangete reeglite ülevõtmine Eesti hankijate ja pakkujate käitumist paraku ei paranda.

Allikas: Sorainen

Autor: Kadri Härginen, advokaat advokaadibüroos Sorainen